Sosialøkonomisk Forening

Ingeniørenes Hus,

23.august 1995

Av Børge Brende, nestleder i Høyre

Kommmentarer til Velferdsmeldingen

1. INNLEDNING

Jeg er blitt bedt om å kommentere Regjeringens velferdsmelding. Og jeg har valgt ut noen innfallsvinkler som kan være interessante, dels for å skape debatt med Arbeiderpartiet, men også for å få tilhørerne til å tenke igjennom nye sider ved velferdspolitikken. For Arbeiderpartiet har jo nærmest gjort det til en valgkampsak å reklamere for at de ikke tenker nytt i velferdspolitikken.

Jeg vil først forsøke å dimensjonere problemet vi står overfor i den økonomiske politikken generelt og i velferdspolitikken spesielt. Deretter vil jeg se på svakheter ved dagens velferdsstat og hvordan velferdsmeldingen angriper disse. Regjeringen har denne gangen valgt merkelappen «arbeidslinja» som den bærende symbolsak i velferdspolitikken, og dette fortjener noen kommentarer.

2. DIMENSJONERING AV PROBLEMET

Fremskrivingene av statens økonomiske stilling viser at dagens velferdspolitikk vil føre oss opp i store problemer dersom vi viderefører dagens regler i velferdsstaten. Det generasjonsregnskapet som blant annet Erling Steigum var med på legge frem viste at hvis ikke noe gjøres, må skattebyrden på våre barn dobles i forhold til vår skattebyrde. Liknende beregninger er senere gjort både av Norges Bank og Finansdepartementet. I Velferdsmeldingen påpekes det at beregninger i Revidert Nasjonalbudsjett viste at budsjettet burde vært styrket med 10-30 milliarder kroner for å unngå større byrder på senere generasjoner.

Bildet er skremmende. Om 5-6 år når vi toppen på oljeproduksjonen i Nordsjøen. Hittil har usikkerheten i oljeinntektene med unntak av ett år (1986, da oljeprisen raste) gått en vei, nemlig oppover. Og dette er det vi har innrettet oss etter; i dag bruker vi opp nesten hver eneste en av de snaut 40 milliarder kronene vi henter opp fra Nordsjøen. Om noen år vil inntektsstrømmen snu, og overraskelsene vil komme til å få motsatt fortegn.

Omtrent samtidig vil utgiftene til alders- og uførepensjon øke. Fra år 2007 går de første pensjonistene ut med full opptjening i Folketrygden, og fram mot år 2030 vil utgiftene til Folketrygden være doblet som andel av BNP. I tillegg kommer utgiftene til Statens pensjonskasse, som det ennå ikke finnes noen samlet oversikt over. Økonomer pleier gjerne å fokusere på usikkerheten i oljeinntektene. Men beregningene i Velferdsmeldingen viser at det er minst like stor usikkerhet i trygdeutgiftene, avhengig av levealder, innvandring etc.

Jeg har blitt bedt om ikke å ta opp Folketrygden i dette innlegget, og jeg skal holde meg til det. Men jeg nevner disse forholdene for å dimensjonere problemet vi står overfor:

Fordi beslutninger om velferdspolitikken først får virkninger etter noe tid, må vi ta opp debatten og gjøre noe med problemene nå mens vi ennå har handlingsrom. Debatten om velferdssystemet dreier sig ikke bare om å prioritere mellom alle de nye, gode tiltak vi vil gjennomføre. Den er i like stor grad en debatt om hvordan velferdssystemet skal overleve de utfordringer vi møter. Og denne debatten er dessverre fraværende i Regjeringens velferdsmelding.

Nå er kanskje ikke det så rart. I den sosialdemokratiske tenkemåten har man jo alltid vært mest opptatt av problemer av mer kortsiktig art. En kan kanskje føre dette tilbake til Keynes ulykksalige konstatering av at «i det lange løp er vi alle døde». Implisitt i dette utsagnet ligger en vurdering av at langsiktige økonomiske betraktninger er lite nyttige: Dels fordi vi aldri når fram til «lang sikt», men også fordi mange har trodd at vi på lang sikt vil kunne vokse oss ut av problemene. Om dette noen gang har vært tilfelle, er det helt klart at det ikke gjelder lenger.

I forbløffelsen over å finne en økonomisk vitenskap som kunne styre samfunnet, ble de sosialdemokratiske økonomene på 1950- og 60-tallet mest opptatt av hvordan man kunne finstyre økonomien på kort sikt. Slik sett kan man si at APs velferdsmelding bryter med den sosialdemokratiske tradisjonen ved at den vier et helt avsnitt til å beskrive langsiktige problemer, men følger tradisjonen ved å ikke ta hensyn til dem.

3. SYSTEMREFORMER

Jeg vil ikke i dette innlegget bruke tid på å kommentere alle enkelthetene i velferdsmeldingen. Selve meldingen består av en inngående beskrivelse av en rekke tekniske forhold, og den prosaiske verdien tør sies å være nokså beskjeden. Dessuten er det vanskelig å finne noen helhetlig overbygning for meldingen som jeg kan gripe fatt i.

Det som gjør meldingen mindre interessant som politisk lesning, er at den uten nærmere diskusjon tar utgangspunkt i å bevare et system som er modent for fornyelse. Dette er riktignok ikke et enestående fenomen for velferdsmeldingen. Det samme gjelder holdningen til helsetilbudet i den nylig behandlede Helsemeldingen, og tilnærmingen til undervisningssystemet i de omfattende reformer som har blitt gjennomført i skolevesenet i de senere år.

Allerede i Velferdsmeldingens innledningskapittel klargjør Regjeringen selve hovedskillelinjen mellom Høyre og Arbeiderpartiet i velferdspolitikken. Her skriver man at: «Regjeringen vil videreføre og videreutvikle det norske velferdssamfunnet, fordi det bygger opp under sentrale verdier i et solidarisk samfunn som gir den enkelte frihet og trygghet. Regjeringen vil derfor slå ring om Folketrygden og holde fast ved at utviklingen av helse- og omsorgstjenester i hovedsak skal være et offentlig ansvar underlagt offentlig styring».

Regjeringen opphøyer med andre ord produksjonen av velferdsgoder i offentlig regi til målet for velferdspolitikken - den offentlige produksjonen er blitt et gode i seg selv. Når Regjeringen påpeker behovet for økt fleksibilitet i tjenesteproduksjonen er det hele tiden forutsatt å foregå innenfor rammen av det offentlige og med dagens finansieringssystem. I stedet for å se systemet fra brukernes side - etterspørselssiden - ser man systemet fra produksjonssiden. Derfor blir ikke valgfrihet noe tema i velferdsmeldingen. Så vidt jeg har kunnet registrere bruker man begrepet valgfrihet bare to ganger. Første gang i omtalen av AFP-ordningen. Og andre gang «forventer Regjeringen at det i fremtiden vil bli stilt større krav til valgfrihet i omsorgstilbudet.»

Man innser altså at brukerne vil ønske seg større valgfrihet, men omtaler det nærmest som et problem. I stedet for å se på brukerne som kunder, forbli de klienter uten mulighet til å velge selv. Dette har i mange år vært den rådende tankegang i velferdspolitikken og Velferdsmeldingen representerer i så måte intet unntak.

For Høyre er dette en fremmed tilnærmingsmåte til produksjonen av «velferdstjenester». Både fordi vi har en mindre dogmatisk holdning til statens rolle i tjenesteproduksjonen og fordi vi ser at i praksis er mulig å få mer ut ressursene ved å organisere systemet på en annen måte. Jeg tør - selv overfor denne forsamling - være så freidig å påstå at Høyres løsninger på dette området har god støtte - i alle fall i sunn fornuft - men også tror jeg, i økonomisk teori.

Så vidt jeg kan se er det tre hovedforhold som skiller produksjonen av velferdstjenester fra annen tjenesteproduksjon. Alle tre forhold har sitt utgangspunkt i politiske beslutninger. Disse er:

Den første formen for intervensjon - kvalitetssikringen - finnes det så vidt jeg kan se gode økonomiske argumenter for. Særlig så lenge det ikke finnes konkurranse om produksjonen av slike tjenester. Men selv om det hadde vært fri konkurranse i «velferdsmarkedet» vil det helt klart være behov for offentlig kontroll med kvaliteten på tjenestene. Resultatet av for dårlig kvalitet på for eksempel helse- og omsorgstjenester er tross alt mer dramatisk enn om for eksempel et måltid mat på en restaurant ikke skulle smake godt. I det siste tilfellet kan man bare bytte restaurant neste gang man går ut. Men dersom en hjerteoperasjon ikke skulle gå godt kan det være at det ikke finnes noen neste gang.

Den andre formen for inngrep - offentlig finansiering av velferdstjenestene - har liten støtte i økonomisk teori . Med unntak for kollektive goder er det i prinsippet ingenting i veien for at private aktører kunne produsere slike tjenester. Men både i Høyre og de fleste andre politiske partier i Norge er det bred enighet om at det offentlige skal ha et ansvar for at alle mottar basistjenester som helsetjenester, omsorgstjenester, utdanning og stønader ved inntektsbortfall - uavhengig av inntekt. Dette er resultatet av en klar ideologisk og politisk prioritering - og lar seg etter min mening ikke diskutere utelukkende på et økonomisk grunnlag. Derimot bør den offentlige finansieringen gjennomføres på den måte som sikrer en best mulig utnyttelse av midlene. Dette er, som jeg skal komme tilbake til, langt fra tilfellet i dag.

Den tredje forskjellen - offentlig produksjon - er jeg imidlertid ikke i stand til å finne hverken politiske eller økonomiske argumenter for. Tvert imot ser jeg at den bidrar til å redusere effekten av de to andre - nødvendige - former for offentlige inngrep. Jeg kommer straks tilbake til dette - men tar konklusjonen på forskudd: Konkurranse fungerer i alle andre markeder - hvorfor skulle den ikke gjøre det i produksjonen av velferdstjenester?

Jeg regner med at det i denne forsamling burde være forståelse for incentivenes betydning for en effektiv drift og et kvalitativt godt tilbud. I dagens systemer går incentivene systematisk i feil retning. Når det offentlige både skal stå for kvalitetssikring, finansiering og produksjon av tjenestene er faren stor for at det er hensynet til kvaliteten og brukerne som taper.Sytemfeilene som vrir incentivene i en ugunstig retning består blant annet i at:

Det finnes bare en måte å løse disse problemene på: Nemlig å innføre konkurranse i produksjonen av velferdstjenester. Dersom institusjonene får betalt per bruker i forhold til den ressursinnsats som faktisk legges ned, knyttes institusjonens mål direkte til brukerne. Og det blir opp til brukerne selv hvilken produsent de ønsker å benytte seg av. På den måten kan også alle få tilgang på private tilbud, ettersom også disse mottar refusjon fra det offentlige.

Samtidig sikrer man at det offentlige kan utøve en effektiv kontroll. Mens offentlig kontroll i dag er knyttet til forvaltningsmessig kontroll av produksjonsenhetene, kan det offentlige med et slikt system konsentrere seg om å kontrollere kvaliteten på tjenestene.

Effektivitetsforbedringen har to sider: For det første blir produksjonen mer effektiv og kvaliteten bedre. Men for det andre - og dette glemmes ofte - vil man også få et tilbud som er mer i samsvar med etterspørselen og behovene til folk flest. Brukerne får med andre ord økt nytten av hver krone de over skatteseddelen betaler inn til systemet. Og de får valgfrihet. I dag har man valgfrihet på mange viktige områder, som kjøp av bil og hus. Hvorfor skal vi ikke da ha valgfrihet på de områdene i livet som betyr mest for oss - nemlig trygghet og velferd?

Høyre har forslått en rekke konkrete reformer av denne art:

Til syvende og sist er selvsagt omfanget av tilbudet et spørsmål om ressursinnsats. Men det forhindrer ikke at man bør benytte de ressursene som allerede går inn i velferdssystemet på en best mulig måte. Det er slike tanker jeg savner i velferdsmeldingen: Jeg savner en åpen debatt om hvordan vi best kan innrette velferdssystemet.

4. ARBEIDSLINJA

I stedet for å gjennomføre reformer av den typen jeg nettopp skisserte er essensen i velferdsmeldingen altså at dagens velferdssystem skal beholdes som det er. Og det skal man få til ved den såkalte «arbeidslinja». Hva betyr arbeidslinja? Jo, (sitat) «Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle.» (s.119) Det Regjeringen her slår fast er at utformingen av velferdssystemet vil ha innflytelse på hvordan folk innretter seg - for hvilke incentiver folk har for å ta arbeide og for hvor mye de arbeider. At dette er noe kvalitativt nytt for Regjeringen får vi bare ta til etterretning.

Men jeg kan ikke unngå å påpeke at dette er noe Høyre har vært klar over i mange tiår. Og denne erkjennelsen har alltid lagt til grunn for Høyres politikk på velferdsområdet. Både med hensyn til utformingen av skattesystemet, med hensyn til generøsiteten i overføringsordningene og med hensyn til de reguleringer som gjennomføres i arbeidsmarkedet.

Ideen om arbeidslinja er vel og bra. Men hva har Arbeiderpartiet gjort for å komme fra slagord til handling? OECD holder for tiden på med en omfattende studie av hvordan man kan få ned arbeidsledigheten i Europa - «The OECD Jobs Study». OECD har påpekt en rekke tiltak som vil bidra til å redusere arbeidsledigheten, og som også Sigbjørn Johnsen har sluttet seg til.

Men i praktisk politikk har arbeidslinja vist seg vanskelig for Regjeringen. Velferdsmeldingens forslag monner lite og ingenting. Og det hjelper lite å slutte opp en punktplan ved ministerrådsmøter i OECD, når man hjemme ikke en gang tør å løfte pennen for å begynne å dra linjen:

OECD har anbefalt økt fleksibilitet i arbeidstiden - både på kort sikt og over livsløpet. Men i behandlingen av Arbeidsmiljølovutvalgets innstilling gikk Regjeringen i mot forslag om å lempe på reguleringene av overtidsbruk. (Gi eksempel fra Ålesund). Og gjennom sitt bidrag til etableringen av AFP ordningen har den gjort det enda mindre attraktivt å fortsette i lønnet arbeide ut over 64 år.

OECD har anbefalt tiltak som stimulerer nyskaping og entreprenørskap. Men Regjeringen unnlater å gjøre noe med et omfattende regelverk og store etableringskostnader for SMB. Og i vår foreslo Regjeringen innstramninger i delingsmodellen som ville kvele mange familiebedrifter.

OECD har anbefalt oppgradering av arbeidskraftens kvalifikasjoner gjennom utdanning.

Men Regjeringen fortsetter å satse på Arbeidsmarkedstiltak med tvilsom kvalifiserende effekt i stedet for å bruke midlene i det ordinære utdanningssystemet.

OECD har anbefalt reformer i stillingsvernet som hemmer sysselsettingen. Men Regjeringen har vanskeliggjort nyansettelser gjennom å stramme til i mulighetene for midlertidige ansettelser. Og den nekter å åpne for uteleie av arbeidskraft til tross for at flere private aktører har garantert at nye arbeidsplasser kan skapes på denne måten.

OECD har anbefalt en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, men Regjeringen tviholder på det offentlige formidlingsmonopolet for arbeidskraft og nekter å tillate privat arbeidsformidling.

Disse eksemplene viser at det kan bli vanskelig for Regjeringen å gjennomføre arbeidslinja. Regjeringen gir ingen konkrete svar på de viktigste spørsmålene. De forslagene Regjeringen legger fram i forhold til arbeidslinja knytter seg til noe større fleksibilitet i forhold til attførings- og uføretrygd. Det er vel og bra - men langt fra tilstrekkelig. Det mest slående ved dette kjernepunktet i velferdsmeldingen er og blir derfor avstanden mellom retorikk og substans.

Dermed er jeg fremme ved den viktigste kritikk mot velferdsmeldingen. Regjeringen beskriver riktignok en del av problemene i dagens velferdssystem på en tilforlatelig måte. Men dersom målet er å styrke sysselsettingen gjennom arbeidslinja, er forslagene som fremmes utilstrekkelige. Anta at man likevel skulle lykkes med å reversere en del av den politikken man har ført de siste årene og gå i retning av OECDs anbefalinger. Det ville trolig bringe arbeidsledigheten ned. Men det ville likevel ikke være tilstrekkelig til å møte de problemene som melder seg om 10-20 år, slik jeg tidligere har beskrevet. Selv OECDs «arbeidslinje» er utilstrekkelig for å møte de utfordringene som kommer når oljeinntektene faller og trygdeutgiftene øker i begynnelsen av neste århundre. Derfor er det behov for en enda mer dyptgående debatt.

5. AVSLUTNING

Selv om velferdsmeldingen etter min oppfatning ikke gir løsninger på de problemer den skisserer, er likevel det mest alvorlige at det er en del problemer som ikke nevnes. Og det jeg savner mest er en ideologisk diskusjon av selve velferdsstaten. De viktige spørsmålene her er:

Det er full enighet i de fleste partier i Norge i dag, om at vi trenger en stat og at staten har et ansvar for å bidra til et sosialt sikkerhetsnett. Men jeg tror det er sunt med en diskusjon av statens rolle - rett og slett fordi staten er blitt en for dominerende aktør i våre liv. Professor Jan Brøgger har sagt det slik: «Den gradvise overtagelse av det sivile samfunns oppgaver har nå gått for langt og truer livskvaliteten for oss alle. En umistelig del av livskvaliteten er friheten til å forvalte sin egen skjebne og eiendom uten stadig innblanding fra et statlig byråkrati.»

Livskvalitet og frihetens verdi lar seg ikke måle i velferdsteoretiske modeller.